Forum Umwelt & Entwicklung
Rundbrief III/2001

Zehn Jahre nach Rio

      Jürgen Maier  
   
Globalisierung - fast wäre man versucht, diesen Begriff zum »Unwort des Jahres« zu erheben, so sehr geistert dieser höchst nebulöse Begriff inzwischen durch die Medien, und niemand weiss eigentlich so recht, was im Einzelfall damit gemeint ist. Im politischen Tagesgeschäft steht für »Globalisierung« mittlerweile geradezu archetypisch ein Gipfeltreffen, möglichst von Staatschefs von Industrieländern oder von Wirtschaftsführern in Davos oder auch der WTO, begleitet von Grossdemonstrationen, Krawallen, Tränengas, Ausnahmezustand und zuletzt in Genua gar von Toten und Verletzten. Die WTO flüchtet mit ihrer nächsten Konferenz im November vor solchem Unbill in ein diktatorischen Ölemirat, die G8 zieht es künftig in einsame Bergorte. Fidel Castros Vorschlag, das nächste Gipfeltreffen auf einer Raumstation abzuhalten, dürfte vorerst noch an den Kosten scheitern. Was sollte da bei einem Gipfeltreffen von über 100 Staatschefs, mehreren Hunderten von Ministern und Wirtschaftsvertretern, Tausenden von Diplomaten und Zehntausenden von Vertretern der »Zivilgesellschaft« anders sein, wie es im September 2002 in Johannesburg geplant ist?
Der »Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung«, der zehn Jahre nach der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung Bilanz ziehen wird und Perspektiven für die weitere Umsetzung des Rio-Prozesses aufzeigen soll, dürfte von seinen Dimensionen her dem Mega-Event von 1992 kaum nachstehen. Was die südafrikanische Polizei für den Gipfel plant, entzieht sich meiner Kenntnis. Die NGOs jedenfalls beabsichtigen bisher, diesen Gipfel etwas anders zu behandeln. Was 1992 in Rio begonnen wurde, ist der Ansatz, globale Probleme im Rahmen der Vereinten Nationen gemeinsam anzugehen, und zwar demokratisch, unter Beteiligung aller massgeblicher Gruppen der Gesellschaft. Wenn man so will, ein positiv gedachtes Modell von Globalisierung. Nicht nur Nord und Süd verpflichteten sich zur Zusammenarbeit, sondern die Regierungen bekannten sich auch zu einer demokratischen und partizipativen Herangehensweise. Die in Rio beschlossene Agenda 21 stellt kategorisch fest, dass das Umsteuern hin zu einer Nachhaltigen Entwicklung von den Regierungen allein nicht bewältigt werden kann. Nicht zuletzt die vielen Lokale Agenda 21-Prozesse haben gezeigt, dass die Bereitschaft in der Gesellschaft gross ist, daran mitzumachen und nicht alles Politikern zu überlassen, deren öffentliches Ansehen auf historische Tiefststände gesunken ist.
Dies ist aber auch ein Ansatz, der vielen Akteuren und Interessengruppen grundsätzlich nicht behagt, weil er mit tradierten Rollenverständnissen bricht und privilegierte oder gar exklusive Zugänge bestimmter Interessengruppen zu politischen Entscheidungen faktisch für illegitim erklärt. Auch die in der Agenda 21 formulierte Erkenntnis, dass die bisherige Wirtschaftsweise und das bisherige Verständnis von »Entwicklung« Fehlentwicklungen waren, weder globalisierbar noch langfristig durchhaltbar sind und daher grundsätzlich korrigiert werden müssen, wurde zwar im Konsens der Staatengemeinschaft verabschiedet, war aber nur ein Scheinkonsens. Viele stimmten dem nur zu, weil sie das alte Motto jedes Opportunisten befolgten: »Was du nicht verhindern kannst, musst du unterstützen«. Die Beharrungskräfte der alten, nicht nachhaltigen Entwicklungsmodelle und der von ihnen direkt profitierenden Interessengruppen sind eben doch weit grösser als die in der Rio-Euphorie von vielen vermutlich wider besseres Wissen geglaubt wurde.
In der Tat ist es fragwürdig, ob mit dem Instrumentarium der UN-Diplomatie - Beteiligung aller »stakeholders« und anschliessend Entscheidung im Konsens - letztlich allzugrosse Fortschritte erreichbar sind. Die Welt wurde noch nie im Konsens verändert - wer das vorhat, kann getrost auf den St.Nimmerleinstag warten. Nachhaltige Entwicklung im Sinne der Agenda 21 kann nur umgesetzt werden, wenn sie gegen mächtige Interessengruppen am Ende durchgesetzt wird. Da kann man noch so viele der heute so beliebten multistakeholder dialogues veranstalten - am Ende prallen ganz simpel unterschiedliche politische und wirtschaftliche Interessen aufeinander, und es muss entschieden werden. Hier hat die Politik seit 1992 in den allermeisten Fällen versagt, von leadership für Nachhaltigkeit war nicht viel zu sehen. Nach wie vor werden alljährlich Hunderte von Milliarden Steuergelder von Politikern für die Subventionierung nicht-nachhaltiger Entwicklung verschleudert. Wer als Politiker allzusehr nach Konsens strebt und und nicht ab zu auch mal bereit ist, Härte gegenüber bestimmten Lobbies zu beweisen, sei das lautstarke Strassenprotest der Spediteure für billigen Sprit oder der weniger auffällige Druck beispielsweise der Energiekonzerne für die Protektion des fossil-atomaren Energiesystems, beweist aber damit nur, dass er unfähig oder unwillig ist, politische Führung und Verantwortung für die Zukunft zu übernehmen. Wie sagte schon die britische Ex-Premierministerin Thatcher so schön und zutreffend: »consensus is the negation of leadership«.


Der Rio-Prozess und seine Antithese

Schon zwei Jahre nach Rio hatte sich der Wind wieder etwas gedreht, und die Gegenthese zu der in Rio angedachten Form von politischer Globalisierung wurde mit der Gründung der WTO formuliert. Die WTO steht komplett ausserhalb der UNO, hat also mit Rio noch nicht einnmal organisatorisch irgendetwas gemeinsam. Nachhaltige Entwicklung, soeben noch von den Staatschefs als zentrale Zukunftsherausforderung definiert, taucht zwar noch in der Präambel der WTO auf, aber im Klartext schreiben die diversen Vertragswerke der WTO ihren Mitgliedsländern eine Politik des »Freihandels über alles« vor. Versuche von WTO-Mitgliedsländern, Nachhaltige Entwicklung praktisch umzusetzen, etwa indem Güter nach ihren Herstellungsprozessen differenziert behandelt werden, können da ganz schnell zu ganz banalen (verbotenen) Handelshemmnissen oder zu Wettbewerbsnachteilen (zum Schaden der Wirtschaft eines betreffenden Landes) werden.
Die gleichen Regierungen, die in Rio noch feierlich erklärten, dass das bisherige Entwicklungsmodell keine Zukunft habe, schrieben es mit den WTO-Verträgen zum alleinverbindlichen fest. Manche der WTO-Verträge stehen gar in offenem Widerspruch zu Rio-Konventionen, wie etwa das TRIPS-Abkommen über intellektuelle Eigentumsrechte zur Konvention über Biologische Vielfalt. Da kann es kaum verwundern, dass bereits zur Fünfjahresbilanz der Rio-Konferenz die UN-Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD) 1997 an die WTO appellierte, Nachhaltigkeitsaspekte stärker zu berücksichtigen. Im Klartext: Die Regierungen der Welt appellieren an sich selbst!
Die WTO jedenfalls ist von Multistakeholder-Ansätzen noch weit entfernt. Noch bei der ersten WTO-Ministerkonferenz 1997 in Singapur blieb der Zutritt zum Konferenzgebäude nicht nur den NGOs verwehrt, sondern selbst Chefs von UN-Organisationen wie dem ILO-Generalsekretär. Auf die Idee, den Dialog nicht nur mit den Interessenvertretern der Wirtschaft, sondern auch mit anderen Teilen der Gesellschaft wie etwa den NGOs zu suchen, kam das deutsche Bundeswirtschaftsministerium BMWi erst 1998 - nachdem das geplante Multilaterale Investitionsabkommen MAI unter dem Druck wachsender Opposition gescheitert war. Wieder einmal zeigte sich, dass freundliche Dialogbereitschaft allein nicht ausreicht, um politisch ernstgenommen zu werden. Aber bis heute, auch nach dem Regierungswechsel, ist der Dialog mit dem Wirtschaftsministerium eine ziemlich verkrampfte und von Abwehrversuchen gekennzeichnete Veranstaltung. Auf die Idee, einen Multistakeholder-Konsens zu suchen, kam nämlich in der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik noch niemand. Das geht allerdings nur solange gut, wie es gelingt, einen tragfähigen Mehrheits-Konsens zur Durchsetzung seiner eigenen Interessen zu schmieden. Das wird aber auch zunehmend schwieriger.


Nachhaltigkeit - so beliebig wie Freiheit und Demokratie

Um so eifriger waren die Akteure dabei, den Begriff »Sustainable Development« oder in seiner deutschen Übersetzung »Nachhaltige Entwicklung« in ihrem Sinne umzudeuten. Er ist gezwungenermassen recht schwammig, ein Copyright darauf besteht nicht. Nachhaltigkeitstheoretiker entwickelten flugs die »drei Säulen«der Nachhaltigkeit (nicht nur ökologisch soll sie sein, sondern auch ökonomisch und sozial) - was ja angesichts der Entstehungsgeschichte aus dem Kontext »Umwelt & Entwicklung« auch nicht schwer zu vermitteln war. Und wenn die Entwicklungsländer das Recht haben, den Entwicklungsaspekt von Nachhaltigkeit stärker zu betonen als den Umweltaspekt, warum sollten dann nicht auch andere das Recht haben, ihre eigenen Akzente zu setzen, beispielsweise der BDI? Und so wurde flugs die »ökonomische Nachhaltigkeit« zum Totschlagargument gegen die »ökologische Nachhaltigkeit«, zuweilen de facto sekundiert von Leuten aus dem NGO-Spektrum, die ihrerseits die »soziale Nachhaltigkeit« für die wichtigste der drei Säulen hielten. Da werden dann steigende Benzinpreise flugs für weder sozial noch ökonomisch nachhaltig erklärt, und die ökologische Nachhaltigkeit hat wieder einmal das Nachsehen. Dabei wird allerdings übersehen, dass die Begrenzung dieses Planeten leider in erster Linie in der Ökologie besteht, während soziale Gerechtigkeit und ökonomischer Wohlstand ansonsten quasi beliebig vermehrbar wären. Es käme kein Mensch auf die Idee, Nachhaltigkeitsstrategien zu entwickeln, gäbe es nicht die ökologische Krise. Und so wurden althergebrachte Wirtschaftsstrategien und -politiken für nachhaltig erklärt, die das genaue Gegenteil davon sind, und der notwendige Strukturwandel in vielen Sektoren und Branchen wird weiter verzögert und verhindert. Ein Paradebeispiel dafür ist der Verkehrssektor: nach einer Ökosteuer, die für reale Lenkungseffekte zu schwach ausgefallen ist, wird sofort mit Zugeständnissen und Kompensationsmassnahmen wie der erhöhten Entfernungspauschale abgebremst, wenn der Markt anfängt, reale Lenkungseffekte auszuüben. Denn steigende Benzinpreise verletzen bekanntlich das Gebot der sozialen und ökonomischen Nachhaltigkeit - wie anscheinend fast alles, was wirkliche Veränderungen in Richtung ökologische Nachhaltigkeit auslösen könnte.


Nachhaltigkeit - Nichts für das Weisse Haus

Aber Nachhaltige Entwicklung wird nicht nur umdefiniert. In den Augen mancher vorwiegend amerikanischer Akteure ist das kein Begriff, den man selbst besetzen muss, sondern Teufelszeug. Schon George W. Bush senior hatte in Rio erklärt »The American Way of Life is not up for negotiations«, und das meinte er auch so. Bush junior sieht das zehn Jahre später ganz ähnlich. Als die Gefahr bestand, dass erstmals ein Vertragswerk des Rio-Prozesses, nämlich das Kyoto-Protokoll, real dem American Way of Life wenn auch sehr weit gezogene Grenzen setzen könnte, erklärte er dies kurz nach seinem Amtsantritt in einem Brief an einige Senatoren selbstherrlich für tot.
Soviel Arroganz wirkte auf viele Regierungen und andere Akteure im grossen Rest der Welt wie ein Katalysator, ungeachtet tiefgreifender Differenzen es dem Herrn des Weissen Hauses zu zeigen. Grossen Beifall erntete bei der Bonner Klimakonferenz deren Präsident Jan Pronk bei der abschliessenden Beschlussfassung über den dort erzielten Kompromiss mit seinem Statement: »Dies ist ein Sieg des Multilateralismus über den Unilateralismus«. In der Form ist das sicher zutreffend.
Die grösste Gefahr für Nachhaltigkeit in der Politik ist aber vermutlich nicht die konfrontative Ablehnung à la Bush, sondern ihre Integration ins politische Tagesgeschäft, ins business as usual. Alles ist plötzlich nachhaltig, irgendeine passende »Nachhaltigkeitssäule« findet man immer (meistens nicht die ökologische). So wird Nachhaltige Entwicklung zur routinemässigen Floskel wie Freiheit oder Demokratie, die ebenso routinemässig ignoriert werden kann, wenn es nötig erscheint, aber hervorragend geeignet ist, das »weiter so« ansprechend zu garnieren. Nirgendwo wird dieses politische Versagen deutlicher als in der Klimapolitik, wenn es um Massnahmen im Verkehrs- oder Energiesektor geht.
So wundert es nicht, wenn die Enttäuschung auch über den Rio-Prozess zunimmt und »Globalisierung« zu einem Negativbegriff wird, an dem sich Protestbewegungen kristallisieren. Die Spitzen der Regierung, Kanzler Schröder und Vizekanzler Fischer, können erklärtermassen mit den Anti-Globalisierungs-Protesten nichts anfangen, wieder einmal gibt es »keine Alternative«. Selbst so mancher NGO-Spitzenfunktionär befindet sich in einer vergleichbaren Lage. Zu sehr ist die politische Klasse, und dazu zählen auch viele Lobbyisten, anscheinend auf sich selbst fixiert.
Diese Sprachlosigkeit ist einer der Gründe dafür, warum die Anti-Globalisierungs-Bewegung in nächster Zeit mit Sicherheit noch an Stärke gewinnen wird. Zu viele reale oder vermeintliche Verlierer gibt es durch die aktuelle Politik in den Industriestaaten, ob das im einzelnen nun durch Globalisierung verursacht ist oder nicht. Die grosse Stärke dieser Bewegung ist derzeit noch ihre inhaltliche Diffusität: der antikapitalistische Klassenkämpfer findet sich darin ebenso wieder wie die radikale Tierschützerin oder der um seinen Job fürchtende Industriegewerkschafter. Es wird jedoch nicht lange dauern, da werden Antworten gefragt sein und nicht nur Fragen. Wie kann die in der Tat irreversibel weiterlaufende Globalisierung nachhaltig gestaltet werden, das ist die Frage. Sowohl die institutionalisierte Politik als auch die Anti-Globalisierungsbewegung haben hierfür nur fragmentarische Antworten. Wer hier weiterkommt, wird in den nächsten Jahren die politische Tagesordnung bestimmen. Anknüpfungspunkt kann nur der Rio-Prozess und die Nachhaltigkeitsdebatte sein, die damit neuen Schwung und wieder breitenwirksamer und konkreter werden kann. Das ist die grosse Chance einer Kampagne zu Rio+10. Kampagne Rio+10

Das Forum Umwelt & Entwicklung und die beiden Dachverbände DNR und Venro haben daher die Kampagne Rio+10 initiiert. Ziel ist es, bis zum Johannesburg-Gipfel mit einer Reihe von gemeinsamen Veranstaltungen, Publikationen und Aktionen Druck zu machen für konkrete Ergebnisse. Ein Kampagnenrat hat sich am 11.Juli konstituiert und wird in den nächsten Wochen und Monaten die weiteren Elemente der Kampagne beschliessen, die grösstenteils im Jahr 2002 stattfinden wird. Natürlich ist eine Kampagne um ein Vielfaches schwieriger umzusetzen, die sich nicht auf eine oder zwei konkrete Forderungen beschränkt oder gar nur die Opposition zu bestimmten bestehenden Zuständen und Organisationen zum Inhalt hat. Aber diese Breite ist auch eine Chance: alle die sich beteiligen wollen, können so dazu beitragen, die in eine Vielzahl von Facetten zerfaserte Nachhaltigkeitsdiskussion wieder stärker in eine gemeinsame, auch öffentlich wahrnehmbare Form bringen. Wenn oft das Lamento zu hören ist, die Anliegen der Nachhaltigen Entwicklung seien aus der Tagespolitik weitgehend verschwunden, wird es Zeit, dass es wieder deutlicher wird, was damit eigentlich gemeint ist. Die aktuelle Auseinandersetzung die Agrarwende ist doch nichts anderes als eine Auseinandersetzung um den Einstieg in eine nachhaltige Landwirtschaft gegen die Fortsetzung einer nicht-nachhaltigen Landwirtschaft - um nur ein Beispiel von vielen zu nennen.
Der offizielle Fahrplan für Johannesburg sieht so aus, dass die Generalversammlung im Herbst die Tagesordnung und Schwerpunktthemen festlegen soll und die weiteren Details auf Vorbereitungskonferenzen im Januar und März beschlossen werden sollen. Die Entwicklungsländer wollen allerdings mit der genauen Themenfestlegung noch warten bis nach dem ebenfalls für März geplanten UN-Gipfel »Finanzierung für Entwicklung« im mexikanischen Monterrey, bei dem es um die Zukunft der Entwicklungshilfe geht. Sie behalten sich vor, bei einem für sie unbefriedigenden Ergebnis für Johannesburg ein sehr viel ausgeprägteres Nord-Süd-Tableau zu fordern. Der Gipfel in Johannesburg dürfte wohl stark von Versuchen geprägt sein, erstens die Bilanzierung möglichst nicht ausufern zu lassen (und schon gar nicht zu analysieren, woran es eigentlich lag, dass so wenige Fortschritte gemacht wurden). Daher wird die letzte Vorbereitungskonferenz im Mai in Indonesien sogar auf Ministerebene abgehalten - dort soll der Bilanzierungsteil schon weitgehend abgehandelt werden, in genügendem Sicherheitsabstand zu Johannesburg. Dort kann dann der sehr viel attraktivere Teil der Perspektiven für die Zukunft in den Vordergrund gerückt werden, wenn die Staatschefs und die Fernsehkameras anreisen. Ferner zeichnet sich jetzt schon ab, dass die nichtsstaatlichen Akteure einiges an Zeit eingeräumt bekommen werden, vor allem wohl die Wirtschaft, bis hin zu multistakeholder dialogue sessions unter Einbeziehung der Staatschefs. Hier muss man allerdings dringend darauf achten, dass dies nicht zu einem Versuch wird, die politische Verantwortung für den Rio-Prozess über Gebühr von den Regierungen auf »uns alle« abzuwälzen. Das wäre allerdings etwas zuviel der Ehre...